协商民主:广泛多层制度化发展与人民政协
发布日期:2015-04-21      浏览 2819 次

来源:中央统战部网站2015-03-27

 

         具有重大历史意义的党的十八大,首次把健全社会主义协商民主制度作为“坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革”的重要任务提了出来。党的十八届三中全又就推动协商民主广泛、多层、制度化发展作出进一步的部署。这是我们党领导人民加强社会主义民主政治建设、深化政治体制改革的一个重大的战略性制度性举措,充分体现了我们党在新的历史条件下对社会主义民主政治的实践创新、理论创新和制度创新,对于我们全面建成小康社会,进而建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦,意义重大而深远。

一、拓展社会主义协商民主的重大意义

          民主协商作为我国的一项基本政治制度,是与人民共和国以及人民政协同时问世的。从我们过去所讲的民主协商、政治协商到十八大所讲的协商民主,反映了我国社会主义民主制度的与时俱进和不断发展,体现了我们几代共产党人艰辛探索、接力递进的历史过程。这项制度,创始于毛泽东、周恩来等老一代革命家实践上的探索和理论上的创新,确立和发展于邓小平等第二代领导核心开辟的改革开放伟大实践,在江泽民、胡锦涛同志为总书记时期又继续得到深化和完善,而在党的十八大以后将进入一个新的发展阶段。也就是说,改革开放前老一代革命家的理论与实践探索,包括正面的经验和反面的教训,为新时期协商民主的发展奠定了物质的、精神的和制度方面的基础。改革开放后的三十多年,我们党又继续进行了一以贯之的接力探索,现在“在全社会开展广泛协商”、“推动协商民主广泛、多层、制度化发展”和“构建程序合理、环节完整的协商民主体系”的提出,则是在过去实践和理论的基础上的进一步创新和拓展。

          我认为,十八大后我国协商民主将进入一个新的发展阶段。

         之所以讲我国协商民主将进入一个新的发展阶段,是因为同最初建立民主协商制度的时候相比,现阶段我国面临的根本任务和时代主题变了,协商的主体即中国人民的成份结构也变了,以往开展协商的那些原则和方法有些已不适用了、总体上也已经不够用了。现在,我们的根本任务和时代主题是要在科学发展的基础上构建社会主义和谐社会,建设全面小康,实现强国富民的“中国梦”。所有这些,客观上都要求我们必须把协商民主空前紧要地提上日程并根据新的历史条件体现出新的时代特点,以科学合理地协调和处理好各种社会关系特别是社会利益关系,妥善解决好建设和谐社会中不可回避的各种错综复杂的社会矛盾。

        比如,要实现全面协调可持续地发展,就要把不同党派、不同团体、不同民族、不同界别的广大群众满意不满意、赞同不赞同、拥护不拥护作为我们决策的基本依据,把能够更好地广纳群言、广集民智,增进共识、增强合力纳入决策的重要程序,而这就需要我们更加充分地搞好民主协商。

         比如,要在“以人为本”基础上建设全面小康,就必须摒弃以往那些已经过时的做法,按照小康社会和谐社会的要求和原则来处理一切事情。尤其是在阶级关系发生根本变化、阶级斗争不再是主要矛盾的情况下,必须彻底摒弃“以阶级斗争为纲”时期那种动辄以阶级属性划分人群、以阶级立场判断是非、以阶级分析作为基本方法、以阶级斗争作为主要手段的思想理念,尊重和保护一切公民的合法合理的利益诉求,把法律面前一律平等的各种人群之间的民主协商更突出地摆在重要地位。

        比如,要在人们利益关系更加复杂、表达诉求愿望日益强烈、政治参与意识不断增强的情况下实现统筹兼顾,就必须从我国社会利益多样化、社会关系多样化、价值观念多样化、社会组织形式多样化的实际情况出发,更加切实地秉持依法办事、求同存异、广泛凝聚共识等原则,提升民主协商的实效和水平。

         之所以讲我国协商民主将进入一个新的发展阶段,还因为我国协商民主所覆盖的层次和范围远远扩大了。过去讲民主协商主要指我们党与各民主党派之间的协商,以及通过人民政协这个协商机构组织各党派团体、各族各界代表人士之间的协商。这两种协商有一个共同点,就是层次比较高,范围比较小,协商的内容主要是决策前的重大事项,协商的程序也比较规范严格。现在,除了以往一贯坚持的各项原则和要求外,还有不少新的发展。这些新的发展和新的要求,我体会主要是把协商民主从处理党与民主党派以及党外上层代表人士关系的制度,进一步扩大为适用于全社会、覆盖到各个领域各个层面的更为普遍的民主制度。过去,在我们党的有关文件都明确规定,中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的新型社会主义政党制度。现在,党的十八届三中全会提出要推进协商民主广泛多层制度化发展,要求在全社会开展广泛协商,要求构建程序合理、环节完整的协商民主体系。这就大大拓展了协商民主的覆盖空间。

         我的理解,按照十八届三中全会的要求,我国协商民主将出现几个方面的重要变化:

       一是协商民主将成为覆盖全社会的普遍民主制度。开展民主协商不再是专门机构的专有职责。三中全会《决定》明确提出要拓展五条民主协商的渠道,这就是国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织和社会组织;协商的形式也扩大为五个方面,包括立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商。

        二是民主协商的内容将囊括政治、经济、社会、文化、生态各个领域。在继续坚持就经济社会发展重大问题协商于决策之前原则的同时,三中全会明确地把涉及群众切身利益的实际问题列入协商的基本内容。而后者,是与千千万万的广大群众以及与这些群众相关的千千万万个实际问题联系在一起的。

       三是协商民主将进一步向下延伸。不仅在各党派团体和各族各界上层代表人士中开展,而且要涵盖从中央到村落各个层次。三中全会特别要求开展多种形式的基层民主协商,推进基层协商制度化,这是一个重大的新发展。

         当然,贯彻落实十八大和十八届三中全会关于协商民主方面的精神,还有一个继续深入学习领会和继续实践探索的问题。比如,基层的协商民主怎么搞,以及各种渠道的协商之间的联系与功能区分等,还要继续在实践中探索、研究和总结。但是,大的方针和总的趋向已经明确:我国的协商民主必将以一种崭新的时代风貌更加活跃于中国特色社会主义事业的大舞台。

二、扩大协商民主与人民政协的关系

         建国初,我国经济建设和社会发展的许多方面学习苏联的做法,但在政治体制方面没有照搬苏联模式。毛泽东同志明确提出,中国的国情决定了中国既不能建立西方资产阶级国家那样的政权,也不能实行苏联那样的模式。中国共产党根据我国的实际国情,带领全国人民建立了工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家,建立和逐步完善了以人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度为主要内容的政治体制。

         我国这种政治体制与其他国家的政治体制不同。它既不同于国外的一院制、两院制或多院制,也不同于国外的一党制、两党制或多党制。我国政治体制运作的基本模式,是在党总揽全局、协调各方的原则下,人大、政府、政协和司法机关依照宪法、法律和章程,独立负责、协调一致地开展工作。其中,“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商,尽可能就共同性问题取得一致意见,是我国社会主义民主的两种重要形式”。中央要求,建设社会主义政治文明、推进社会主义民主政治建设,需要进一步发挥人民政协的特有功能,拓展这条民主渠道,把它作为一种重要的制度优势和战略资源,积极予以开发和运用。中央在新形势下强调更多更好的发挥政协作用,其主要意义在于,人民政协作为我国基本政治制度层面实行协商民主的专门机构,是协商民主的重要政治形式和组织载体。

       一是从中国协商民主产生发展的历史看。1949年人民政协的成立,标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的建立,是中国实行协商民主的第一块基石。作为新中国政治体制中最早建立的机构,人民政协从产生之日起,就按照党中央对我国政治制度的总体设计,作为专门的协商机构与政治体制中其他机构相辅相成,在国家政治、经济、社会和文化生活中发挥着重要作用。

        二是从人民政协60多年来的历史作用看。在我们这样一个地域辽阔、人口众多、社会情况错综复杂的大国,政协作为我国特有的以民主协商为主要职能的政治组织,在团结各界、协商国是、发扬民主、协调关系方面具有不可替代的独特功能,作用举世瞩目。

        三是从坚持中国特色政治发展道路看。人民政协这种组织形式,集中体现了我国社会主义政党制度中共产党领导、多党派合作、实行政治协商三大基本要素的有机统一,成为维护国家长治久安的最具鲜明中国特色的民主形式之一。

        《中国人民政治协商会议章程》关于人民政协性质的三句话,实际上界定了人民政协在协商民主方面的独特地位和独特作用:

        比如,政协章程规定“人民政协是中国人民爱国统一战线组织”,这句话明确了政协协商的主体范围,体现了我们协商民主主体的广泛性。由界别组成是人民政协组织的最大特点,它集中了我国各党派、各团体、各阶层、各民族、各方面的代表人物,是我国人民以界别形式表达群体利益诉求的重要体制渠道。人民政协这种组成结构,对于党和政府及时了解不同社会阶层和社会群体的愿望要求,准确、系统地把握不同方面群众的脉搏,保证重大决策和方针政策符合广大人民的根本利益,又能统筹兼顾少数社会群体的合法要求,实现利益关系的协调平衡,具有特别重要的意义。

        比如,政协章程规定人民政协“是中国共产党领导的多党合作和政治协商机构”,这句话明确了人民政协本质上就是一个实行协商民主的政治机构,而这种民主协商首先表现为中共同各民主党派及无党派人士之间的政治协商。参加政协的各民主党派始终坚持政协章程中规定的共同政治基础,拥护共产党的政治领导,贯彻长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的方针,这是搞好多党合作与政治协商的重要保证。同时,人民政协坚持的“团结、民主”两大主题,爱国主义和社会主义两面旗帜,求同存异、平等协商的工作原则,民主党派、无党派人士占多数比例的组织构成,以及人民政协广开言路、广开才路的各种活动方式,都是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的实现方式。

       比如,政协章程规定人民政协“是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式”,这句话明确了人民政协的民主协商归根结底是社会主义制度的一个部分,它所体现的是人民当家作主的社会主义民主的本质。各方面代表人物在政协中求同存异、平等合作、民主议事,反映了社会主义法治国家中一切社会成员无论属于哪个党派、哪个团体、哪个民族、哪个阶层,无论从事何种职业,有没有或有哪一种宗教信仰,在宪法和法律的基础上都享有平等的社会地位和政治权利,都能够受到尊重并和谐相处。同时,政协可以通过组织重大决策前的讨论协商,对各方面的利益关系在制定法律、政策的过程中进行协调,以利于党政机关的决策能够统筹兼顾各方利益,化解或减少矛盾,保持整个社会的和谐稳定。

       三、在贯彻三中全会精神中推进人民政协协商民主

          经过三十多年的改革开放,在全民共享改革开放带来的物质文化成果的同时,人们的利益关系又进行了新的调整,原有的社会结构发生重大变化,产生了许多新的社会阶层和社会群体。在社会利益、社会关系、价值观念、社会组织形式日益多样化化的趋势下,如何科学合理地协调和处理社会关系和社会利益,就成为构建社会主义和谐社会中必须高度重视和切实解决的重大现实课题。

        在我国,协调社会利益关系的途径和方法很多,但总体上看我们调节社会矛盾的渠道相对还比较狭窄,不能完全适应利益多元化社会的实际需要。因此,必须从体制的层面考虑拓展渠道问题,特别要从坚持和完善我国的基本政治制度、发挥我们制度和体制的优势来考虑这个问题。最终要建立一种对不同阶层、不同群体的呼声和诉求能够充分了解、全面掌握、及时引导和有效调控的社会协调机制,把公民的政治参与和表达诉求纳入体制内的轨道,减少乃至于杜绝体制外的冲突。人民政协在这方面无疑可以发挥独特的重要作用。

         人民政协这种组织形式,充分体现了社会主义和谐社会的基本理念,即在大目标一致的前提下,承认、包容和尊重不同社会群体的个性差异,通过民主协商形成或不断增进广泛共识,促使多样性社会群体之间达到协调、合作、共进。

        正是在这种大的时代背景之下,中共中央指出,人民政协的本质属性、工作主题、主要职能、组织构成、基本原则和活动方式,与构建社会主义和谐社会的要求是完全一致的,与构建社会主义和谐社会的各项工作是密切相连的;要求在构建社会主义和谐社会中必须大力加强人民政协工作,充分发挥人民政协的重要作用。这段话揭示了人民政协与构建社会主义和谐社会内在的本质的联系,把为构建和谐社会服务作为对人民政协的一项基本要求,成为现阶段开展民主协商的一个重要特点。

        现在,基于对我国改革开放的顶层设计和全面规划,十八届三中全会对进一步推进人民政协协商民主提出了明确的要求:

        一是要进一步发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用,重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化。要求各级党委和政府、政协制定并组织实施协商年度工作计划,就一些重要决策听取政协意见。

        二是要完善人民政协制度体系,规范协商内容、协商程序。拓展协商民主形式,更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商,增加协商密度,提高协商成效。

         三是在政协健全委员联络机构,完善委员联络制度。

贯彻三中全会精神,我们要认真研究和思考几个问题。

         (一)在全社会广泛开展协商与政协协商的关系问题

        在协商民主适用范围扩大、民主协商形式和渠道拓宽情况下,各种协商渠道、协商形式之间的分工协作要求也就更高了。协商民主的五种形式、五大渠道“横看成岭侧成峰,远近高低各不同”,各有各的定位和作用。政协这种协商形式与其他协商形式从内容上、做法上有何区别与不同,有何联系与分工,如何在各司其职基础上相互配合、相辅相成、协调一致地开展工作,这些都是应当在理论上加以研究特别是在实践中不断探索总结的。归根结底,我们必须在这个大格局里找准自己位置,选好自己角度,运用自己优势,履行自己职能,发挥好我们政治制度的综合优势,

        与此同时,随着民主协商进一步延伸到基层, “旧时王谢堂前燕,飞入寻常百姓家”。基层协商作为一个新的课题,不等于是政协的事,但与政协有密不可分的关系。无论如何,同过去相比,政协参政议政的关注焦点和工作重心要进一步向基层下沉,把涉及群众切身利益的实际问题纳入民主协商的范围。同时,与之相应,同基层群众联系更为密切和直接的县级政协工作的重要性在不断增强。

       (二)协商民主制度化与政协工作的关系

        三中全会提出要推动协商民主制度化发展,构建程序合理环节完整的协商民主体系,明确要求各级党委要和政府、政协一起制定并组织实施协商年度工作计划,就一些重要决策听取政协意见。这对政协工作有什么意义呢?我认为至少有这么几点:

          一是有利于解决一些地方存在的协商随意性问题。所谓制度化,就是要解决民主协商不因班子调整、人员改变和领导人注意力的转移而改变的问题。通过建章立制以及党委根据全局工作部署制定协商计划,可以有效解决“要我协商还是我要协商”以及协商与否取决于“书记是否开明、主席是否进取”等不规范问题。

         二是有利于落实“协商于决策之前”的要求。“协商于决策之前”是中央强调多年的一个原则,但由于种种原因,包括一些地方领导同志认识问题以及具体工作环节不衔接的技术性问题等,有些地方政协反映在实际操作中难以落实。这个问题在执行党委、政府、政协一起制定和落实协商计划过程中可以得到解决。

         三是有利于解决政协如何更好地围绕中心服务大局问题。客观上讲,由于各地方政协主席都由资深望重退出党委常委班子的领导干部担任,如何能够更加有效和协调一致地配合党委中心工作,是让许多地方主席很费心智思虑的东西。有的同志反映,过去政协工作中确实存在着对中心任务弄不清、够不着、跟不上的情况。现在党委、政府和政协一起根据中心任务制定协商计划,就从根本上总揽全局、协调各方解决了这个问题。

        四是解决了政协大会、常委会议闭会期间如何更切实地履行职能问题。三中全会提出要完善人民政协制度体系,规范协商内容、协商程序,要求拓展协商民主形式,更加活跃有序地组织闭会期间的专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商。这就为政协不仅通过全体会议、常委会议协商国家重要事务而且在平时如何选择委员们关注的重要问题开展经常性协商提供了政策依据。

        (三)四种经常性协商形式之间的关系

          三中全会提出的专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商这四种民主协商形式,都是政协全委会议和常委会议闭会期间经常性履行职能的形式。最近一些地方政协同志来访,反映这四种形式之间相互交叉、难以区分、不易安排,询问这四种形式彼此间有何区别,相互之间是什么关系?我认为,第一,都是来自各地政协多年来的工作实践,是对各地实践经验的概括和提升;第二,都是肯定各地从实际出发因地制宜履行职能中创造的好形式,各地方也要从实际出发贯彻落实,宜稻则稻宜麦则麦,而不是要求不分具体情况差异都必须同时全部实行。这就如同人民政协有34个界别,但并非要求各级地方政协都必须设34个界别一样;第三,贯彻中央精神必须求真务实,积极实践探索,适用哪种形式就使用哪种形式,不要形而上学地纠结于某些具体概念上择不开、理不清的问题。

        (四)开展基层协商与县级政协的关系

         大力推进基层对涉及群众切身利益实际问题的协商,是中国民主政治建设的重大举措。作为中国协商民主基层组织的县级政协,不能置身事外,以为事不关己高高挂起。在人民政协各级组织中,县级政协更贴近普通民众,更直接面对群众生活实际,与涉及群众切身利益的各种具体问题有着千丝万缕的联系。县级政协要自觉提高认识,积极把工作做到位,把工作重心进一步向基层群众下移。同时,要认识到中央讲的基层协商并不等同于县级政协的协商。此基层非彼基层,二者含义不同。三中全会所讲的基层协商,横向涉及党政机关、企事业单位、群众自治组织等多方面,纵向包括县、乡镇、街道、村落乃至群众彼此之间的利益协调等。最后,还有很重要的一点,就是必须找准人民政协在基层协商活动中的定位。政协是搭建各界代表人士与政府之间沟通交流的平台,而不能越俎代庖政府或职能部门的决策作用。

         (五)协商民主与加强法制、依法治国的关系

        毫无疑问,当今中国人的法治观念、法治意识必须大大增强。具体到协商民主领域,我们要树立一种观念,协商是很好的民主形式,但法律是根本的准则,也是我们办一切事情的底线。一切事情的协商,最终都要在遵守宪法和法律根本准则的前提下凝聚共识、协调关系。这一条,今后尚需付出极大的努力去宣传和推行。

一年多来,新一届全国政协领导班子把深入贯彻党的十八大和三中全会精神、推进协商民主建设作为一个重大课题,认真进行研究部署,积极创新协商议政的方式,已经给政协工作带来重大变化。包括及时学习领会以习近平同志为总书记的党中央对人民政协工作的要求;认真开展调查研究,结合实际贯彻落实中央精神;成立专门的课题研究领导小组,专题研究人民政协在协商民主建设中的重大理论和政策问题;初步形成了以“全会+常委会+专题协商会+双周协商座谈会”为主线的协商工作机制,搭建了党和国家领导机关与党外各界人士经常化交流沟通和听取意见批评的协商平台。

         总之,党的十八大和三中全会对人民政协工作提出了新的更高的要求。全国政协和各级地方政协正在贯彻中央的要求,从各地实际出发,积极搭建协商民主的平台,拓展民主协商的形式,为各党派团体、各族各界代表人士有序参与国事,顺畅表达诉求、充分协商议政营造更加民主和谐的氛围和环境。

                                                                      (卞晋平,全国政协文史委副主任、中国人民政协理论研究会副会长)